关于民法典在审计监督中适用的思考

审计法是调整审计机关行使国家公权力开展审计监督的法律，属于公法调整范围，公法是指配置和调整公权力的法律规范的总和。审计机关在实施审计过程中，是在行使国家公权力进行审计监督。在审计过程中，常用的法律主要是《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，还根据不同类型的审计项目适用不同领域的法律法规，如自然资源类审计中会用到森林法、草原法、环境法等，政府投资类审计常会用到政府采购法、招标法等。那么对于民法典，众所周知是调整民事主体之间的人身关系和财产关系的法律，那么国家审计机关在查处违法违规问题、审计定性处理处罚过程中，是否可以引用民法典的内容？如果可以，那么又如何适用呢？

一、公法性质规范的适用。随着社会生活逐渐多样复杂，现在公法和私法的界限已不再那么泾渭分明，民法典中也有一些涉及行政管理性的公法性质的规范内容，这些规范内容在审计工作实践中是能够用到的。如民法典第一百一十七条、第二百四十三条关于征收、征用及不动产征收安置补偿相关规定，在审计实践中可以结合《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规范及各级政府部门关于征收、征用具体补偿办法进行适用。再如在领导干部经济责任审计中，如果发现机关法人违规担保的事实，可以引用民法典第六百八十三条“机关法人不得作为保证人，……”的规定证明机关法人担保的违法性，但要确定领导干部在违规担保造成国有资产损失存在失职渎职或滥用权力时，则不能以此作为定性依据。

由此可见，我认为公法性质的规范在审计过程中是可以适用的，但要做到具体问题具体分析，不能一概而论。一是结合相关法律规范适用。实践中必要情况下可单独适用，也可以结合相关法律规范具体内容进行适用。由于民法典中公法性质的规范条款大多是原则性的规定，如单独适用要在相关问题特别法及其他规范没有具体规定的情况下适用，否则会因内容宽泛依据模糊导致难以确定违规点、问题定性不准确等问题。二是作为辅助性条款适用。我们可以将这些规范作为违法违规事实的辅助性依据，来证明个别事项的违法性，但不作为定性依据。此外，民法典中还有对行政许可、确认、征收征用、收费、检查、赔偿等行政行为的相应规定，这些规定在审计项目实施中也可能会涉及到，具体如何适用要结合实际情况进行斟酌。

二、涉民事法律关系规范的适用。纯民事法律关系的内容并非完全不能用，在审计实践中，被审计单位的民事法律行为也可能会涉及到审计内容。比如在优化营商环境审计中，被审计单位违反《优化营商环境条例》第三十二条规定“国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款……”的规定，如果是单纯的拖欠账款，可以要求相关单位履行合同进行整改，如果行政机关、事业单位与合同另一方当事人因合同履行产生了其他纠纷审计机关则不宜参与，由双方协商或通过诉讼方式解决更为妥当。因此，我认为民法典中的民事法律关系条款也可以在审计中作为证明某项事实的法律依据，但是要谨慎适用，不然很容易会超越审计权力边界。

综上，要想在审计过程中适用民法典的内容，首先要区分民事法律关系还是行政法律关系，在审计机关履行监督职权时，产生行政法律关系，适用依法行政原则；民事法律关系则适用私法自治原则，审计机关不得干涉。审计人员要树立行政、民事分而治之的意识，不得干涉被审计单位的民事行为或参与民事法律关系处理。审计法第十四条规定“审计机关和审计个人不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干涉、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动”，要求审计机关要恪守审计权力边界。中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于完善审计监督制度若干重大问题的框架意见》中也指出“审计机关不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计，不得参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立行使审计监督的议事协调机构或工作。”近年来，审计机关也在不断的清理审计机关参加与审计职责无关的议事协调机构，要求审计机关不参与工程结算、不干涉民事法律关系的处理，以保证审计监督的独立性和职能作用的充分发挥。

国家审计承担着国家经济监督的职能，审计工作围绕国家经济社会发展的中心展开，审计内容涉及社会生活的方方面面，对审计机关依法行政也提出了更高要求，因此在依法行使职权中，审计人员不仅要掌握审计相关法律，而且要熟知民法典中涉及依法行政相关条款，还要掌握纯粹的民事条款，避免权力越位，应当运用法律思维正确区分民事法律关系和行政法律关系，在交叉和融合之间作出正确的职业判断。